국회미래연구원

인구감소 시대, 2차 공공기관 이전 패러다임

 ‘분산’에서 ‘거점도시 집중’으로 전환해야

- 국회미래연구원, 「인구변화에 대응하는 균형발전 정책 방향: 공공기관 지방이전과 인구이동 분석」 보고서 발표 -

  국회미래연구원(원장 김기식)은 6월 10일(수) 연구보고서 「인구변화에 대응하는 균형발전 정책 방향: 공공기관 지방이전과 인구이동 분석」을 발간했다. 보고서는 1차 공공기관 지방이전에 따른 인구이동을 분석한 결과 수도권 인구 분산 효과가 기대에 미치지 못했음을 확인했다. 또한 인구감소와 지방소멸이 가속화되는 현시점에서 과거의 ‘나눠주기식 분산’ 정책은 더 이상 실효성을 갖기 어렵다고 진단했다. 이에 따라 선택과 집중의 원칙 아래 지역특화발전전략과 연계하여 비수도권 광역 및 거점도시에 핵심 기능을 집중하는 방향으로의 정책 패러다임 전환이 시급하다고 강조했다.

  보고서는 혁신도시 정책이 출범한 2005년부터 2024년까지의 국가데이터처 국내인구이동통계 마이크로데이터를 전수 분석해 1차 공공기관 이전의 인구 분산 효과를 실증적으로 검증했다. 분석 결과 1차 공공기관 이전을 통한 수도권 인구 분산 효과는 당초 기대에 미치지 못한 것으로 나타났다. 대다수 혁신도시에서 유입 인구의 대부분은 수도권이 아닌 인근 시·도로부터의 ‘근거리 이동’에 불과했다는 것이다. 보고서는 공공기관을 옮기는 것만으로는 수도권 집중 완화라는 본래 목적이 달성되기 어렵다고 진단했다.

　이러한 비대칭은 구체적 수치에서 뚜렷하게 드러난다. 2024년 기준 혁신도시가 입지한 시군구를 단위로 분석한 결과 대구혁신도시의 경우 수도권에서 유입된 인구는 3,310명인 반면, 인근 지역(경북·경남·부산·울산) 유입은 9,014명에 달했다. 부산혁신도시 역시 2024년 유입인구 중 수도권 출신은 6,983명이었으나 인근 시·도 출신은 13,504명으로 집계돼, 수도권 인구의 분산보다는 시도 인구의 재배치에 그쳤음을 보여주었다. 이는 ‘수도권 인구의 비수도권 지역으로의 분산’이라는 정책 목표의 구조적 한계를 드러낸 것이기도 하다. 

　더 심각한 것은 공공기관 이전이 완료된 이후 다수 혁신도시가 인구 ‘순유출’로 돌아서고 있다는 점이다. 이전이 본격화된 2014~2015년을 정점으로 다수 혁신도시의 순유입 규모가 감소 추세에 접어들었다. 신도시형인 경북·전북혁신도시는 이미 유출 인구가 유입 인구를 초과하여 순유출이 발생하기 시작했으며, 신시가지형 혁신도시가 위치한 울산 중구는 2016년부터, 경남 진주시는 2022년부터 연간 약 2,000명 규모의 지속적인 순유출을 겪고 있다. 특히 국가 균형발전의 상징인 세종특별자치시마저 2015년 최고 53,044명의 대규모 순유입을 기록한 이후 지속 하락해, 2025년 기준 유출 인구가 유입 인구를 47명 초과하며 처음으로 순유출로 전환되었다. 보고서는 이를 단순히 공공기관을 이전하는 것만으로는 지역의 지속적인 인구 유지가 어렵다는 점을 방증한다고 지적했다.

　전입 사유 또한 시기별로 뚜렷한 질적 변화를 겪은 것으로 나타났다. 정책 초기인 2005년과 이전 본격화 시기인 2014년에는 ‘직업’ 사유가 전체의 40~55%를 차지하며 압도적이었으나, 이전이 완료된 2019년 이후로는 직업 이동이 선행된 뒤 가족이 동반 이주하는 2차적 정주형 이동이 확산되면서 ‘주택’과 ‘가족’ 사유가 크게 증가했다. 최근인 2024년에는 정주 여건의 핵심인 ‘교육’과 ‘교통’이 주된 이주 요인으로 새롭게 부상하고 있다. 특히 20대 청년층을 중심으로 ‘교육·취업’이 핵심 유인으로 작용해, 경북혁신도시의 경우 2024년 10대 이하 전입 사유 중 ‘교육’이 22.6%를 기록하며 전국 혁신도시 중 최고 수준을 보였고, 경남혁신도시 유입 20대의 교육 사유는 2005년 4.2%에서 2024년 21.0%로 급증했다. 보고서는 혁신도시가 단순한 일자리 제공을 넘어 교육·생활 인프라 수준에 따라 청년 및 가족 단위 인구를 흡인하거나 유출시키고 있음을 보여준다고 분석했다.

　보고서는 또한 10개 혁신도시를 조성 방식에 따라 신도시형, 신시가지형, 재개발형으로 분류해 분석했다. 도시 외곽에 건설된 ‘신도시형’(광주·전남, 강원, 충북, 전북, 경북)은 기존 구도심의 공동화와 쇠퇴를 초래하는 부작용을 낳았으며, 대도시 미개발지를 활용한 ‘신시가지형’ 역시 청년층 유입 효과는 컸으나 최근 다수 지역이 순유출로 전환되는 한계를 드러냈다. 반면 기존 대도시 인프라를 활용한 ‘재개발형’(부산)은 주거 여건을 상대적으로 안정적으로 유지하며, 가족 동반 이주율과 지역경제 측면에서 보다 긍정적인 성과를 거둔 것으로 평가됐다.

　이에 보고서는 2차 공공기관 이전 정책을 위한 핵심 전략을 제시했다. 1차 이전이 보여준 비대칭을 해소하기 위해, 흩어 놓는 방식이 아니라 거점을 강화하는 방식으로의 전환이 필요하다는 것이다. 

  첫째, 기존의 지역안배에 치중한 나눠주기식 ‘균등 분산’ 방식에서 벗어나, 기존의 혁신도시 기능을 보완하거나 비수도권 광역 및 거점 도시에 공공기관 등 핵심 기능을 집중 배치함으로써 광역 생활권의 중심지 역할을 강화하는 방향으로 공간구조를 재편할 것을 제안했다. 

  둘째, 도시 외곽에 신도시를 개발하여 이전시키는 방식은 기존 도심 공동화를 심화시키므로 지양하고, 기존 도시의 유휴공간이나 노후 지역 인프라를 적극 활용하는 ‘도시재생형’ 이전을 우선 검토할 것을 제시했다.

 셋째, 공공기관 이전이 실질적인 정주 인구 확대로 이어지려면 교육·의료·문화 등 종합적 생활 인프라 격차 해소가 필수적이며, 이전 기관과 지역 거점 국립대 간 혁신 생태계 조성은 물론 광역 교통망 투자와 연계성 강화, 정주 여건 개선 조치가 기관 이전 절차에 선행되거나 강력히 연동되어 추진되어야 한다고 강조했다.

  보고서는 정주 여건 조성이 기관 이전에 ‘선행 또는 연동’되어야 한다는 순서 원리를 분명히 함으로써, 1차 이전이 ‘이전 후 정주 미흡’으로 순유출에 직면한 전철을 밟지 않도록 해야 한다고 덧붙였다.

  보고서를 작성한 민보경 연구위원은 “1차 이전이 인구가 전반적으로 증가하고 지방 대도시가 성장하던 시기의 ‘균등 분산’ 패러다임이었다면, 총인구가 2020년 5,184만 명에서 2045년 4,884만 명으로 줄어드는 본격적인 인구 감소 시대에는 정책환경이 근본적으로 달라질 수 밖에 없다”고 지적했다. 이어 민 연구위원은 “향후 공공기관 지방이전 정책을 효과적으로 추진하기 위해서는 1차 이전의 성과와 한계를 면밀히 평가하여 정책 방향성을 명확히 설정하는 것이 선행되어야 한다”고 강조했다. 또한“정부가 추진 중인 5극 3특 공간 정책과 긴밀히 연계해 정책을 설계하고, 선택과 집중을 통한 거점 강화 전략을 수립해 나가는 것이 필요하다”고 제언했다. 끝.