국회미래연구원

초고령사회 보건·복지 서비스 전달체계,

의료·요양·돌봄·복지 연계와 재정·공급 구조 개혁 함께 추진해야

- 국회미래연구원, 「초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 중장기 재편 전략」 보고서 발표 -

  국회미래연구원(원장 김기식)은 8월 11일(화) 「초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 중장기 재편 전략」 보고서를 발간했다. 보고서는 통합돌봄 제도화를 계기로, 시·군·구 단위 통합지원 거점과 지역 내 보건·의료·요양·복지 자원을 하나의 경로로 연결하는 한국형 지역 통합지원체계의 방향을 제시했다. 또한 국고보조사업의 분절성, 민간위탁 운영구조의 한계, 복지관 종별 체계, 정보시스템의 분산 등 현행 전달체계의 구조적 문제를 진단하고, 이를 넘어서는 중장기 재편 전략을 제안했다.

  보고서에 따르면, 우리나라는 2024년 12월 65세 이상 인구 비율이 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입했다. 2025년 65세 이상 인구는 1,051만 4천 명으로 전체 인구의 20.3%를 차지하며, 이 비율은 2036년 30.9%, 2050년에는 약 40% 수준까지 상승할 것으로 전망된다. 특히 75세 이상 후기고령층이 빠르게 증가하면서 만성질환, 기능·인지 저하, 돌봄 의존, 가족지원 공백이 중첩된 복합사례가 늘어나고 있어, 의료·요양·돌봄·복지 제도가 각각 분리된 채 대응하는 기존 방식의 한계가 더욱 커질 것으로 예상된다.

  보고서는 우리나라가 의료, 장기요양, 돌봄, 복지 서비스를 꾸준히 확충해 왔음에도, 고령자의 입장에서는 여전히 여러 기관과 창구를 반복해 방문하고 제도마다 다른 자격기준과 절차를 거쳐야 하는 분절된 구조가 지속되고 있다고 진단했다. 건강보험·장기요양보험·국고보조사업 등 재원체계가 서로 분리돼 있고, 의료기관·장기요양기관·보건소·읍면동 행정복지센터·복지관 등이 각기 다른 기준과 정보시스템으로 운영되면서, 복합적인 욕구를 가진 고령자를 하나의 경로 안에서 평가·조정·연계하고 그 결과를 지속적으로 관리하는 공식 기제가 충분히 갖춰지지 못하고 있다는 것이다.

  보고서는 일본, 영국, 독일의 사례를 지역조정 거점, 종합판정 체계, 다직종 협업, 정보연계, 성과관리와 책임성이라는 기준에 따라 비교했다. 세 국가는 재원과 공급체계에는 차이가 있지만, 이용자가 처음 접촉하는 지역 거점과 사례를 지속적으로 관리하는 전문 조정기능을 제도화하고 있다는 공통점이 있는 것으로 나타났다.

  보고서에 따르면, 일본은 개호보험과 지역포괄케어시스템을 바탕으로 의료·개호·예방·생활지원·주거를 생활권 단위에서 연결하고 있으며, 실질적인 운영 거점은 시정촌이 설치하는 ‘지역포괄지원센터’로, 2025년 4월 말 기준 전국에 5,487개소가 설치돼 있다. 지역포괄지원센터는 고령자와 가족의 건강, 돌봄, 주거, 경제적 어려움, 학대 우려 등을 한 창구에서 상담하고, 개호예방 계획 수립, 권리옹호, 지역 의료기관과 돌봄기관 간 조정 등의 업무를 수행한다. 개별 이용자에 대해서는 케어매니저가 기능 상태와 가족의 돌봄 여건, 의료 필요도, 주거환경을 종합적으로 고려해 케어플랜을 작성하고, 의료기관·방문간호·재가서비스·시설서비스를 연결하며, 지속적으로 모니터링한다. 보고서는 일본 사례가 지역 통합지원 거점의 법적 설치와 케어매니지먼트의 공식 직무화가 서비스 연계의 전제임을 보여준다고 평가했다.

  영국은 국민보건서비스(NHS)와 지방정부가 담당하는 사회돌봄을 지역 단위에서 연결하기 위해 2022년부터 통합돌봄시스템(ICS)을 운영하고 있다. 영국의 전달체계는 광역 수준에서 통합돌봄위원회(ICB)가 NHS 예산 배분과 의료서비스 계획을 담당하고, 지역 수준에서는 지방정부와 NHS 기관, 자선단체, 지역사회 조직이 건강·돌봄·주거정책을 함께 조정하며, 인구 3∼5만 명 규모의 근린 수준에서는 일반의, 지역사회 간호사, 사회복지사, 정신건강전문가, 약사, 사회적 처방 연계 인력 등이 참여하는 다직종팀(MDT)이 고위험 노인과 복합욕구 대상자의 사례를 공동으로 관리한다. NHS와 지방정부 예산 일부를 공동으로 운용하는 더 나은 돌봄 기금(Better Care Fund)도 퇴원 지원과 중간돌봄, 지역사회 지원에 활용된다. 보고서는 영국 사례가 재원을 완전히 통합하지 않더라도 공동계획과 공동성과관리, 다직종 협업을 법정 거버넌스로 제도화할 수 있음을 보여준다고 분석했다.

  독일은 건강보험과 장기요양보험이 법적으로 분리돼 있지만, 2008년 이후 요양돌봄지원센터(Pflegestützpunkte)를 설치해 단일 상담·조정 창구를 운영하고 있다. 요양돌봄지원센터는 연방주 또는 지방정부의 관리·감독 아래 건강보험조합과 장기요양보험조합이 설치하며, 지방정부와 보험조합이 운영과 재정을 공동으로 분담한다. 동 센터는 장기요양이 필요한 사람과 가족에게 장기요양보험의 혜택을 종합적으로 안내하고, 재가서비스, 단기보호, 시설서비스, 주거지원, 지역 자원 등을 연결하며, 거동이 불편한 고령자에게는 가정방문 상담도 제공한다. 보고서는 독일 사례가 의료보험과 장기요양보험의 이원화된 재원 구조에서도, 이용자 접점과 상담·조정 기능을 통합할 수 있음을 보여준다고 평가했다.

  보고서는 세 국가의 경험을 종합해 초고령사회에 적합한 전달체계가 갖춰야 할 공통 요소로 ▲이용자 중심의 단일 또는 통합 접근점, ▲공식화된 케어코디네이션, ▲다직종 사례 회의, ▲공통 사정과 정보공유, ▲지역 단위의 계획·조정 권한과 책임성 등을 제시했다. 이를 바탕으로 중앙정부–광역지자체–기초지자체의 역할을 재정립하고, 시·군·구 단위의 통합돌봄지원센터를 지역 내 서비스 조정의 핵심 거점으로 구축할 것을 제안했다. 읍면동 행정복지센터는 고령자 발굴과 초기상담을 담당하고, 시·군·구 통합지원 거점은 종합사정, 개인별 지원계획 수립, 기관 간 서비스 조정, 사례 모니터링을 총괄하는 구조를 통해 접근성과 전문성을 결합해야 한다는 것이다. 

  보고서는 케어코디네이터와 통합사례관리자 등 통합돌봄지원인력을 공식적으로 제도화할 것도 제안했다. 현재는 읍면동 사회복지 담당 공무원, 통합사례관리사, 방문간호사, 장기요양기관 사회복지사, 노인맞춤돌봄 수행인력 등이 유사한 조정 업무를 나누어 수행하고 있지만, 업무 범위와 책임이 분산돼 있어 복합사례를 지속적으로 관리하는 데 한계가 있다고 지적했다. 통합돌봄지원인력이 수요자의 욕구를 사정하고, 개인별 지원계획을 수립하며, 관련 기관에 서비스를 의뢰하고, 제공 결과를 확인한 뒤 계획을 조정하는 전 과정을 담당해야 하며, 통합지원회의와 고위험군 사례 회의도 일회성에 그치지 않도록 회의 소집, 계획 작성, 이행과 모니터링의 책임 주체를 명확히 해야 한다고 제시했다.

  통합지원정보시스템 역시 보건·복지 서비스 전달체계를 실제로 작동시키는 핵심 기반으로 설계할 필요가 있다고 보고서는 강조했다. 의료적 필요, 기능·인지 상태, 돌봄 필요, 가족의 돌봄 역량, 주거환경 등을 포괄하는 최소 공통 사정항목을 마련하고, 기관 간 의뢰·회신, 서비스 이용 이력, 개인별 지원계획과 모니터링 결과를 공유할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 

  보고서는 단기 제도개선과 중장기 구조개혁으로 나누어 보건·복지 서비스 전달체계 재편을 추진해야 한다고 제시했다. 단기적으로는 시·군·구 통합지원센터의 조직과 기능, 읍면동 초기접점과의 역할 분담, 통합지원회의 운영기준, 고령자 공통 사정항목, 기관 간 의뢰·회신 규약, 통합돌봄지원인력의 배치기준 등을 마련해야 한다고 제안했다. 중장기적으로는 국고보조사업의 칸막이를 완화하고, 일부 사업 예산을 포괄보조금 성격의 통합지원 예산블록으로 구성하는 방안을 검토할 필요가 있다고 밝혔다. 지방정부가 지역의 고령화 수준과 공급 여건에 따라 자원을 배분하고 조정할 수 있도록 계획 권한도 강화해야 한다고 덧붙였다.

  또한 보고서는 민간위탁기관의 평가기준에는 통합지원 참여와 기관 간 협업 성과를 반영하고, 종합사회복지관·노인복지관·장애인복지관 등 종별로 나뉜 복지관 체계를 완화·폐지하여 지역 수요와 기능을 중심으로 재편하는 방안을 제안했다. 의료·요양 분야의 민간 공급 역시 지역별 수요와 공급을 반영해 지방정부가 조정할 필요가 있다고 밝혔다. 성과평가도 상담·방문·서비스 연계 건수 등 사업집행 실적 중심에서 벗어나, 재가생활 유지, 불필요한 입원과 시설입소 감소, 퇴원 후 재입원 감소, 기능저하 지연, 위기상황 조기 개입, 이용자와 가족의 서비스 경험 등 실질적인 삶의 변화를 중심으로 전환해야 한다고 강조했다.

  연구책임자인 이채정 부연구위원은 “초고령사회 대응의 핵심은 서비스를 더 많이 만드는 것이 아니라, 고령자가 한 번의 접촉을 통해 복합적인 욕구를 평가받고 필요한 의료·요양·돌봄·복지 서비스를 연속적으로 지원받을 수 있도록 하는 것”이라며, “통합돌봄 제도화는 전달체계 개혁의 완성이 아니라 출발점”이라고 말했다. 이어 “시·군·구 통합지원 거점과 전담 조정인력, 공통 사정체계와 정보시스템을 우선 구축하고, 중장기적으로 재정·공급·기관 구조까지 함께 개혁해야 주민이 체감할 수 있는 통합지원체계가 정착될 수 있다”고 밝혔다. 끝.