국회미래연구원

 체류 외국인 증가분의 86%가 장기체류자…

외국인정책도 ‘정주’ 중심 전환 필요

외국인 취업자의 83.8%, 상위 5개 산업에 집중

외국인력 밀도(산업별 현원 대비 외국인 비율) 추정치… 제조·숙박음식점업은 13% 안팎,

보건·사회복지서비스업, 전문과학기술서비스업은 0.9%

전문·숙련인력 비중 확대됐지만 단순기능인력이 여전히 81.9%

외국인력 정책, 유입에서 숙련·체류전환·지역정착까지 잇는 통합 이민정책으로 전환해야

- 국회미래연구원, 「산업별 인력 현황과 외국인 인력 수급의 구조적 변화에 따른 정책 방향 검토」 브리프 발표 -

국회미래연구원(원장 김기식)은 9월 8일(화) 브리프 「산업별 인력 현황과 외국인 인력 수급의 구조적 변화에 따른 정책 방향 검토」를 발간했다. 브리프는 생산연령인구 감소와 산업별 인력난이 심화되는 가운데 국내 외국인 취업자가 110만 명을 넘어섰지만, 실제 외국인력이 유입되는 산업과 인력부족이 빠르게 심화되는 산업 사이에는 상당한 불일치가 나타나고 있다고 분석했다. 이에 따라 앞으로의 외국인력 정책은 단순한 유입 인원 확대에서 벗어나 산업별·숙련수준별 인력수요에 맞춰 공급 경로와 정주 체계를 세분화해야 한다고 제안했다.

브리프에 따르면 국내 생산연령인구는 2022년 3,674만 3천 명에서 2042년 2,808만 9천 명으로 865만 4천 명(2022년 대비 23.6%) 감소하고, 2072년에는 1,657만 5천 명으로 2,016만 8천 명(2022년 대비 54.9%) 줄어들 전망이다. 상용근로자 5인 이상 사업체의 부족인원도 2015년 상반기 26만 7,748명에서 2025년 상반기 32만 4,214명으로 5만 6,466명(21.1%) 증가했다. 같은 기간 부족률은 2.4%에서 2.3%로 소폭 낮아졌지만 부족인원의 절대 규모는 커져, 개별 기업의 일시적 채용 문제를 넘어 노동공급 감소에 대응하는 국가 차원의 외국인력 수급 전략이 필요해지고 있다고 브리프는 설명했다.

이와 함께 외국인 유입은 단기 방문보다 장기체류와 정주 중심으로 빠르게 바뀌고 있다고 브리프는 분석했다. 국내 체류 외국인은 2025년 278만 3천 명으로 역대 최고치를 기록했고, 이 가운데 장기체류 외국인은 215만 9천 명에 달했다. 2022년부터 2025년까지 전체 체류 외국인이 53만 7천 명 증가하는 동안 장기체류 외국인은 45만 9천 명 늘어 전체 증가분의 약 86%를 차지했다. 이는 2015년부터 2019년까지 전체 증가분에서 장기체류자 증가분이 차지했던 약 42%보다 두 배 이상 높은 수준이다. 유학(D-2), 영주(F-5), 결혼이민(F-6) 등 정주형 체류자격의 비중도 확대돼 외국인력 정책을 입국과 취업뿐 아니라 체류자격 전환, 가족생활과 지역사회 정착까지 연계해야 할 배경이 커지고 있다고 브리프는 밝혔다.

브리프는 외국인 취업자 역시 2025년 110만 9천 명으로 통계 작성 이래 가장 많았으며, 2015년 80만 9천 명보다 30만 명(37.1%) 증가했다고 설명했다. 산업별로는 제조업이 49만 7천 명으로 전체의 44.8%를 차지했고, 숙박 및 음식점업 16만 명(14.4%), 건설업 10만 7천 명(9.6%), 농업·임업 및 어업 10만 명(9.0%), 도매 및 소매업 6만 6천 명(6.0%) 순이었다. 상위 5개 산업이 전체 외국인 취업자의 83.8%를 차지해 외국인력이 특정 제조업·대면서비스 업종에 집중된 것으로 나타났다.

브리프는 ‘산업별 현원’과 ‘외국인 취업자 수’를 대응해 산출한 외국인력 밀도 추정치에서도 격차가 뚜렷했다고 밝혔다. 제조업은 2021년 10.1%에서 2025년 13.2%로, 숙박 및 음식점업은 같은 기간 11.0%에서 12.9%로 높아져 현원 8명 가운데 1명가량이 외국인 취업자인 수준에 이르렀다. 반면 2025년 보건업 및 사회복지서비스업과 전문·과학 및 기술서비스업은 각각 0.9%, 정보통신업은 1.1%에 그쳤다. 전 산업 평균은 2021년 5.0%에서 2025년 6.0%로 상승했지만, 인력난이 새롭게 확대되는 산업의 외국인력 활용도는 여전히 낮았다. 보건업 및 사회복지서비스업의 부족인원은 2015년 1만 8,919명에서 2025년 5만 3,915명으로 3만 4,996명(185.0%) 증가해 제조업에 이어 두 번째로 큰 인력부족 업종이 됐지만, 2025년 외국인력 밀도는 0.9%에 머물렀다. 부족인원 규모나 증가 속도에 비해 실제 현장에 유입된 외국인력의 비중은 크지 않았다는 것이다. 같은 기간 전문·과학 및 기술서비스업도 부족인원은 85.8%, 정보통신업은 81.6% 증가했으나 외국인력 밀도는 각각 0.9%, 1.1%에 불과했다. 건설업도 부족인원이 1만 4,095명에서 1만 9,543명으로 5,448명(38.7%) 증가했지만 외국인력 밀도는 2021년 7.3%에서 2025년 7.6%로 사실상 정체했다고 브리프는 분석했다.

브리프는 인력난의 성격도 과거의 단순 저숙련 인력 부족에서 점차 복합화되고 있다고 설명했다. 산업 전체 미충원 인원 가운데 저숙련 인력 비중은 2015년 84.4%에서 2024년 77.4%로 7.0%p 낮아진 반면, 고숙련 인력 비중은 15.6%에서 22.6%로 7.0%p 높아졌다. 같은 기간 저숙련 미충원 인원은 13.9% 증가한 데 비해 고숙련 미충원 인원은 80.1% 늘었다. 제조업과 건설업의 고숙련 미충원 인원도 각각 73.3%, 50.5% 증가했으며, 원래 고숙련 인력 중심이던 전문·과학 및 기술서비스업과 정보통신업에서는 저숙련 미충원 인원까지 각각 150.1%, 245.9% 증가했다. 업종마다 저숙련 편중, 저숙련·고숙련 동시 확대, 최고숙련 부족 심화 등 서로 다른 양상이 나타나고 있어 공급 정책도 숙련수준별로 구분할 필요가 있다고 브리프는 제시했다.

브리프에 따르면 취업자격 체류 외국인의 구성도 바뀌고 있다. 전문·숙련인력 비중은 2015년 7.8%에서 2025년 18.1%로 10.3%p 상승했고, 인원은 4만 8,607명에서 10만 7,634명으로 5만 9,027명(121.4%) 늘었다. 특히 특정활동(E-7) 체류자는 2021년 2만 675명에서 2025년 8만 2,226명으로 급증했다. 그러나 2025년에도 전체 취업자격 체류 외국인의 81.9%는 단순기능인력이며, 비전문취업(E-9)이 34만 4,403명으로 가장 큰 비중(단순기능인력의 70.8%, 총 취업자격 체류 외국인의 58.0%)을 차지했다. 2019년 신설된 계절근로(E-8)도 2021년 383명에서 2025년 3만 8,330명으로 급증하여 농어촌의 주요 인력 공급 경로가 됐다.

이처럼 브리프는 산업별로 인력난의 성격이 다른 만큼, 단순노동 인력에는 ‘탄력적 총량관리와 단계적 정주 전환’을, 전문·숙련 인력에는 ‘유치 경쟁력 강화와 잠재인력의 노동시장 연계 강화’를 핵심축으로 하는 이원화된 정책 설계가 필요하다고 제안했다.
먼저 현장에서 숙련을 쌓은 인력의 필요성이 커지고 있음에도, 단순기능인력의 현행 체류 구조가 오히려 이러한 숙련 인력의 형성과 계속고용을 제한하는 요인으로 작용하고 있다고 지적했다. 고용허가제로 입국한 E-9 근로자는 최초 3년과 연장 1년 10개월을 합해 최장 4년 10개월까지 근무한 뒤, 일정 요건을 충족하더라도 출국·재입국 절차를 거쳐야 해 사업장에는 숙련 인력의 공백이 발생하기 때문이다. 계절근로자는 최대 근로기간이 8개월인 단기순환 구조여서 신규 인력 교육이 반복된다. 이미 외국인력 의존도가 높은 제조업과 농어촌에서 장기근속 경로와 E-8에서 E-9·숙련기능인력(E-7-4)으로 이어지는 전환 경로가 필요하다는 것이다.

브리프는 전문·숙련인력의 수급에 있어서도 구조적 한계를 안고 있다며, 특히 전문·과학 및 기술서비스업, 정보통신업 등 원래 고숙련 인력 중심이던 업종에서도 채용난이 복합화되고 있는데도 외국인력 활용도는 여전히 낮다고 지적했다. 이에 현재 민간의 자생적 채용에만 의존하는 유입 구조를 보완해 정부가 정보 제공·매칭 지원 등에서 공적 역할을 확대할 필요가 있다고 밝혔다. 아울러 국내 대학에 재학 중인 외국인 유학생도 전문·숙련인력의 중요한 잠재 풀로 활용해야 한다며, 졸업 후 구직(D-10) 허용 기간 확대와 조선업 등 특정 분야 졸업생의 E-7-3 비자 신속 전환 지원에 이어 유학-구직-취업-거주로 이어지는 비자 연계 트랙을 완비해 국내에서 교육받은 정주형 인재 풀을 실제 노동시장과 연계할 필요가 있다고 제안했다.

더불어 브리프는 돌봄 분야에서는 고령화로 인해 보건업 및 사회복지서비스업의 현원과 부족인원이 함께 급증하고 있으나 외국인력 활용은 1% 미만에 머물러 있는 점을 지적하며, 정부가 요양보호 분야의 외국인력 도입과 자격 취득 지원 확대를 추진하고 있지만, 요양보호사의 임금 수준으로는 현행 거주(F-2) 자격의 소득요건을 충족하기 어려워 특정활동(E-7)에서 거주(F-2)·영주(F-5)로 이어지는 정주 경로가 사실상 제한된다고 분석했다. 아울러 문화적 동질성이 낮은 외국인력의 돌봄 분야 도입은 거부감과 소통 마찰로 수용성을 낮춰 실제 이용 수요로 이어지지 않을 수 있는 만큼, 언어·직업·문화 교육과정 마련, 체류기한 연장, 통합 관리·감독 체계 구축, 노동환경 개선 등의 보완이 필요하다고 브리프는 제언했다.

종합적으로 브리프는 외국인력에 대한 의존이 앞으로 더욱 구조화·장기화될 수밖에 없는 흐름인 만큼, 외국인력 정책도 장기적으로는 유입부터 직업훈련, 숙련 형성, 체류자격 전환, 지역사회 정착까지 아우르는 통합적 이민정책으로 발전해야 한다고 강조했다. 이를 위해서는 우선 고용노동부, 법무부, 농림축산식품부, 해양수산부, 교육부, 행정안전부와 지방자치단체 등으로 분산된 외국인력 관련 기능을 연계하는 통합적 거버넌스 마련이 필요하다고 밝혔다. 정부가 2024년 1월 발표한 출입국·이민관리청 설립 계획이나 국회에서 발의돼 온 이민청 관련 법안들도 이 같은 통합 거버넌스를 향한 시도로, 실제 설립으로 이어질 필요가 있다고 봤다. 더불어 산업·직종·체류자격·국적·지역별 통계를 통합적으로 활용할 수 있는 통계 기반 정책 모니터링 체계 마련도 중요하다며, 이를 통해 산업별·숙련수준별 인력부족의 변화와 외국인력 유입 간 격차를 지속적으로 점검하고 그 결과를 비자와 인력 도입 정책에 반영할 필요가 있다고 제언했다.

브리프를 작성한 홍현진 연구원은 “외국인 노동력은 더 이상 부족한 일손을 일시적으로 보충하는 수단에 머물지 않고 인구감소 시대 산업과 지역의 지속가능성을 뒷받침하는 핵심 인적자원으로 변화하고 있다”며, “향후 외국인력 정책도 단순한 유입 규모 확대보다 산업별 수요와 숙련 형성, 장기 정착을 함께 고려하는 방향으로 전환할 필요가 있다”고 밝혔다. 끝.