국회미래연구원

고령화 수요 높고 돌봄 인프라 취약한 ‘긴급 대응형’

- 국회미래연구원, 「고령인구 지역 격차와 복지 인프라 대응력 진단」 브리프 발표 -

수요지수는 후기고령집중도(65세 이상 인구 중 75세 이상 인구 비중)와 노년부양비를, 공급지수는 75세 이상 인구 1천 명당 노인의료복지시설 정원과 재가복지시설 이용가능인원을 활용해 산출했다. 수요와 공급이 각각 전국 평균 이상인지 미만인지를 기준으로 긴급 대응형, 집중 관리형, 선제 투자형, 기반 우수형으로 구분했다.

<고령화 수요-복지 인프라 공급여력에 따른 시군구 유형>

2. 주요 지역 예시는 각 유형의 일부 지역만 제시한 것임

브리프에 따르면 2025년 기준 65세 이상 고령인구는 약 1,080만 명으로 전체 인구의 21.2%를 차지해 이미 초고령사회 기준(20%)을 넘어섰다. 그러나 고령화의 양상은 지역별로 크게 달라, 세종(15.6%)·울산(23.7%) 등 특별시·광역시의 노년부양비는 15.6~37.7%에 머무는 반면 경북(56.1%)·전남(55.8%)·전북(55.7%)은 생산연령인구 100명당 55명 이상의 노인인구가 존재하는 수준으로 나타났다.

65세 이상 노인 중 75세 이상 고령층 비중을 의미하는 후기고령집중도가 50% 이상인 시군구는 22곳이었으며, 상위 10곳은 전남 고흥군(53.7%)을 비롯해 전남 8곳, 전북 2곳의 군 지역으로 나타났다. 노년부양비가 중위값인 34.8명 이상인 115곳 가운데 97곳(84.3%)은 도 단위 시·군으로 나타났다. 이는 후기고령화와 생산연령인구 대비 고령인구의 상대적 부담이 일부 비수도권 도단위 군지역에 집중되는 양상을 보여준다.

노인요양시설, 노인공동생활가정과 같은 노인의료복지시설 정원 기준 공급여력도 시군구 간 차이가 컸다. 75세 이상 인구 1천 명당 노인의료복지시설 정원은 경기 양주시가 286.8명으로 가장 높았고, 서울 중구는 6.5명으로 가장 낮아 약 44배의 차이를 보였다. 상위 5개 지역은 경기 양주시(286.8명), 포천시(198.5명), 시흥시(153.4명), 인천 서구(144.7명), 경기 화성시(143.2명)로 모두 수도권에 위치했고, 하위 5개 지역 역시 서울 중구(6.5명), 부산 남구(7.9명), 부산 해운대구(9.3명), 서울 용산구(10.2명), 부산 연제구(10.2명)로 서울·부산의 대도시 자치구에 집중됐다. 이는 의료복지시설 공급여력이 수도권과 비수도권의 단순한 격차라기보다 수도권과 대도시 기존 자치구 사이에서도 크게 달라질 수 있음을 보여준다. 농산어촌·산간 지역의 경우에는 시설 정원뿐 아니라 이동거리와 인접 지역 시설 이용 가능성 등 생활권 접근성을 함께 고려할 필요가 있다.

방문요양, 주야간보호, 단기보호 등의 서비스를 제공하는 재가복지시설 이용가능인원 기준 하위 6곳은 강원 정선군·평창군·영월군, 충북 단양군, 경북 울릉군·봉화군으로 모두 산간·인구분산 지역에 집중됐다. 브리프는 이들 지역에서 재가서비스 공급기반을 점검하고, 이동거리·종사자 확보 등 지역 여건을 고려한 순회형·이동형 재가서비스의 운영 가능성을 검토할 필요가 있다고 제안했다.

브리프는 수요·공급 지수를 교차한 결과, 긴급 대응형이 기초지자체 중 70곳(30.6%)으로 가장 많았으며, 전남·경북·강원 등 농어촌 지역이 다수를 차지했다고 밝혔다. 긴급 대응형의 후기고령집중도(46.7%)와 노년부양비(58.3%)는 네 유형 중 가장 높았고, 75세 이상 1천명당 노인의료복지시설 정원 비율(43.2)과 재가서비스 이용가능인원 비율(22.5)은 가장 낮았다. 이는 긴급 대응형이 인구구조상 고령화 수요 압력은 상대적으로 높지만, 정원·이용가능인원 기준 공급여력은 낮은 지역임을 보여준다. 특히, 재가서비스 이용가능인원 비율은 집중 관리형(45.7)의 절반에도 미치지 못했다.

집중 관리형은 기초지자체 중 45곳(19.7%)으로, 고령화 수요 압력과 정원·이용가능인원 기준 공급여력이 모두 상대적으로 높은 지역군이다. 해당 지역은 시설 확충뿐 아니라 기존 인프라의 운영 효율화, 종사자 확보 및 서비스 연계를 함께 검토할 필요가 있다. 선제 투자형은 44곳(19.2%)으로, 현재의 인구구조상 수요 압력은 상대적으로 낮으나 지역별 인구구조 변화와 공급여력의 변화를 지속적으로 점검하면서 단계적 인프라 계획을 수립할 필요가 있다. 기반 우수형은 70곳(30.6%)으로, 현재의 75세 이상 인구 규모 대비 의료정원비율(86.0)과 재가정원비율(50.8)이 네 유형 중 가장 높았다.

브리프는 저수요 지역(선제 투자형과 기반 우수형) 114곳 가운데 현재의 연령구조상 후기고령인구 비중은 낮지만 전기고령인구 비중은 높아 중장기적으로 고령화 수요 압력이 높아질 가능성이 높은 10곳을 별도 식별했다. 충북 제천시, 부산 사상구·금정구·사하구, 강원 인제군, 대구 서구, 경기 포천시·여주시, 경남 통영시, 충북 음성군 등이 해당한다.

브리프는 유형별 대응 방향도 제시했다.

첫째, 긴급 대응형 지역에는 노인의료·재가복지 서비스 기반의 공공성을 강화하는 방안을 우선 검토할 필요가 있다고 제안했다. 민간 공급만으로 서비스 공백이 지속될 가능성이 큰 산간·인구분산 지역에서는 국가·광역·기초지방자치단체, 사회서비스원 등 공공부문의 참여를 통해 직접 설치·운영, 공공위탁, 인력지원 등 다양한 방식의 공급기반을 검토할 수 필요가 있다. 특히, 재가복지시설 이용가능인원이 매우 적은 지역에서는 순회형 방문요양 또는 이동형 주야간보호와 같은 재가서비스 모델의 도입 가능성과 적정 운영주체를 지역 여건에 맞게 검토할 필요가 있다.

둘째, 의료 중심 취약 지역과 재가 중심 취약 지역 등 지역별 격차 양상에 유연하게 대응하기 위해 중앙정부 재정지원이 지역의 고령화 수요, 공급여력 및 재정 여건을 충분히 반영하도록 설계될 필요가 있다고 제시했다. 포괄보조금 방식은 검토 가능한 정책 대안 중 하나이며, 도입 시에는 성과협약을 통한 최소 서비스 수준 보장, 재정력이 취약한 지역에 대한 차등 지원, 종사자 처우개선 재원의 안정적 확보 등 안전장치를 함께 검토해야 한다고 밝혔다.

셋째, 경로당은 노인여가복지시설 71,309개 중 69,687개(97.7%)를 차지하는 생활권 기반 시설이라는 점에서, 신규 시설 설치 없이 활용 가능한 지역자원으로서의 연계 가능성을 검토할 수 있다고 제시했다. 긴급 대응형 지역에서는 재가서비스 관련 정보 제공과 서비스 연계의 보조 거점으로, 집중 관리형 지역에서는 예방적 건강관리·인지프로그램의 운영 공간으로, 기반 우수형 지역에서는 문화·체육 기능을 보완하는 예방적 인프라로 활용하는 방안을 지역 여건에 맞게 검토할 수 있다고 밝혔다. 다만 경로당 활용 방안은 본 분석에서 직접 산출된 통계적 결과가 아닌 정성적·보완적 제안이므로, 실제 추진을 위해서는 법적 근거, 재정지원, 안전관리, 전문인력 배치 및 서비스 품질에 관한 별도 검토와 실증적 타당성 검증이 선행되어야 한다.

이채정 부연구위원은 “긴급 대응형이 전체 시군구의 30.6%를 차지한다는 것은 상당수 지역에서 고령화 수요 압력과 인프라 공급여력 간 격차를 지속적으로 점검해야 한다는 뜻”이라며, “전국 단위의 획일적 접근보다 지역의 인구구조와 생활권 여건에 따라 노인의료·재가복지 서비스 공급기반, 재정지원, 기존 지역자원 연계 방식을 다르게 설계할 필요가 있다”고 밝혔다. 이어 “이번 분석은 인구구조와 시설 정원·이용가능인원에 기초한 단면적 진단인만큼, 향후에는 실제 서비스 이용, 대기수요, 종사자 수급, 이동거리와 접근성을 결합해 지역별 대응전략을 정교화할 필요가 있다”고 덧붙였다. 끝.