교원평가제도와 성과급: 취지와 개선점
I. 서
얼마 전 교육부가 주도하는 교사 성과급을 자신이 소속한 학교 교사들에게 균등하게 분배한 교사가 징계를 받는 사건이 발생했다. 여기서 성과급이란 교사들의 급여 외에 교원평가의 결과에 따라 개별적으로 지급되는 일종의 상여금이라고 보면 된다. 교사들에게 성과급은 일년에 한 번 지급되는데, 이 제도는 교원평가의 일환으로 실시된다는 점에서 그 상징적인 의미가 크다고 할 수 있다.
성과급을 반대하는 교사들은 얼마 되지 않는 액수에 의해 교원공동체의 결속이 파괴되고 교사들의 자존감과 사기가 저하된다고 항변한다. 일면 일리가 있게 들리는 주장이지만, 이러한 항변이 교원평가제 자체에 대한 부정과 거부로 해석될 경우, 그 파장은 확대될 수 있다. 그럼에도 불구하고 현행 교원평가제도가 완벽하다고 보기에는 무리가 있다.
여기서 필자는 성과급에 대한 입장을 개진하기보다는 성과급제도의 근간이 되는 교원평가를 그 배경, 취지, 실태, 문제점, 그리고 향후 개선방향 등에 초점을 맞추어 논의해 보기로 한다.
II. 교원평가제의 취지와 배경
2000년대 초반 미국 교육 개혁의 대명사처럼 우리나라 교육계에 널리 알려진 미셸 리 원싱턴 D.C. 교육감은 항상 ‘교육개혁의 성패는 교사에 의해 결정된다’라고 말한 바 있다. 물론 그녀는 무조건 교사를 폄하하고 매도하며 탄압하는 교육행정가는 아니었다. 단, 교육의 질적 향상을 위해 교사들을 독려하고, 특히 적절한 당근과 채찍으로 타성에 빠져 있는 일부 교사들을 동기화데 가시적 성과를 냈던 것은 부정하기 어렵다.
노무현 정부부터 많은 논란의 대상이 되어 온 교원평가제도의 궁극적인 목적은 바로 교원들의 동기화를 통해 교육의 효과를 최적화하는데 있는 것이다. 그런데 여기서 주목해야 할 것은, 교원평가에 관한 논의는 노무현 정부 훨씬 이전부터 있어 왔다는 사실이다. 교사들도 대학교수들 같이 그들의 교육행위에 대해 평가를 받아야 한다(우리나라에서는 대학교수에 대한 평가체제가 초중고 교사들에 대한 평가제도보다 20년 정도 앞서 도입되었다.)는 당위성은 1990년대 초반부터 제기되기 시작했고, 평가체제의 법제화에 대한 요구가 본격적으로 표면화된 지도 30년이 다 되어 간다. 그간 수많은 여론조사에서 국민의 절대다수 특히 학부모와 학생들의 교원평가에 대한 간절한 염원이 표출되어 왔지만, 정치인들과 정부 특히 입법을 담당하는 국회의원들과 행정부는 물론 다수의 교육감들까지 특정 교원단체의 눈치를 살펴 온 것은 부정할 수 없는 사실이다. 교원평가에 대한 학부모들의 원망이 얼마나 절박하고 간절한 것인지를 이해하기 위해 한 학부모의 호소를 인용하면 다음과 같다.
“교사가 학교에서의 정규 수업시간과 계기교육 등을 통해 자녀의 인성과 가치관에 미치는 영향이 대단히 크다는 사실을 알면서도, 정작 학부모들이 자녀를 지도하고 있는 교사에 대한 평가와 선택 권한이 전혀 없는 상황이라면 학부모들의 자녀교육을 통한 행복추구권을 침해하는 것과 다를 바 없다. (중략) 교사에 대한 선택이 전혀 없는 상황에서 운에 따라 능력 있는 교사와 그렇지 않은 교사에게 배워야 한다는 것은 학부모로서 받아들이기 어렵다. 교원평가를 통해 교사의 능력을 개발하고 전문성을 키워야 한다. (중략) 교원평가는 중요하기에 시급히 법제화를 통해 교원평가제가 정착되어서 교육의 질이 향상되고 학부모가 만족하는 교육을 받는 시대가 와야 한다(김정수, 2010).”
애초부터 교원평가에 대해 일부 교원단체들은 ‘교직은 전문직이기 때문에 타율적 평가체제를 사용하여 업무의 질적향상을 도모한다는 것은 전문직의 품격을 훼손하는 행위’라고 항변해 오고 있다. 그러나 전문직은 평가로부터 자유로워야 한다는 법은 없다. 변호사의 평판과 처우는 의뢰인들의 평가에 의해 결정되고, 의사 역시 환자들의 부단한 평가를 받고 있다. 위에서도 언급한 바와 같이, 우리사회에서 변화에 대해 가장 저항적인 집단으로 손꼽히는 교수들도 평가체제를 수용한지 30년이 다 되어가고 있다. 더욱이 우리나라처럼 교육이 온 국민의 지대한 관심사인 상황 하에서 교원평가의 당위성과 필요성에 대해서는 더 이상의 재론이 필요치 않을 것으로 본다.
III. 교원평가제도의 목적과 실태
여기서는 교원평가의 목적과 기능을 이해하기 위해 다소 이론적인 논의로 시작하고 한다. 몇몇 선진국에서 현직교사들을 대상으로 하는 교원평가는 크게 네 가지 유형으로 분류된다(김이경, 2008). 우선, 개별 교사들의 전문성 부족 분야를 진단하고 이를 개선하는 유형이다. 둘째, 교육계의 리더쉽을 갖춘 지도자 내지 행정가로서의 적격 여부를 판정하는 평가이다. 셋째는 교육행정가가 아닌 평교사로서 탁월한 열정과 지도능력을 보임으로써 타 교사들의 모범이 되는 우수교사들을 선별하기 위한 형태이고, 끝으로, 학교라는 조직 본연의 목적을 달성하는데 저해가 되는 부적격자를 판별하는 유형이 있다.
한편 이상에서 언급된 평가유형 중, 전문성 개발과 우수교사 선정을 위한 평가는 성장중심의 평가로 분류될 수 있고, 교육행정가 선발과 부적격교사 판별을 위한 평가는 관리중심의 평가로 분류될 수 있다. 물론 이러한 분류는 어디까지나 개념적인 것이며 현실에 있어서 교원평가를 네 가지 혹은 두 가지로 명확하게 구분하기는 어렵다.
그 세부적인 기능과 용도에 따라 교원평가가 어떤 식으로 규정되든 간에 교원평가의 가장 궁극적인 목적은 교육의 질적 향상이다. 우리나라에서 실시되어 온 교원평가도 그 목적과 기능은 교사들의 교육활동을 통해 소기의 성과를 달성했는가를 판정하는데 있다고 보면 된다.
이명박 정부부터 시작된 교원평가는 교장 및 교감의 경우는 학교경영 전반에 대하여, 그리고 교사들에 대해서는 수업 및 생활지도에 대하여 동료교원 간의 평가, 학생 만족도 조사, 학부모 만족도 조사 등으로 출발했다. 그후 몇 차례의 개정을 거쳐 현재의 평가제도는 교원의 수행(performance)를 평가하는 부분과 교사로서의 능력과 자질 향상을 위한 자기개발 부분으로 양분화 되어 있으며, 성과급은 자기개발보다는 업무수행을 토대로 산정되고 있다. 이를 부연하면 아래와 같다.
우리의 교원평가는 시작단계부터 평가를 통한 승진 등의 결정보다는 교원들의 전문성 신장이나 능력 개발에 주안점을 두어 왔다. 교원평가의 궁극적인 목적이 교사들 개개인에 대한 근무평정이 아닌 교육의 효과를 극대화하는데 있는 만큼, 교사들에 대한 인사관리보다는 그들의 성장 쪽에 원칙적으로 초점이 맞추어져 왔다고 할 수 있다.
성과급이라는 체제는 앞서 언급한 바와 같이 업적평가(achievement assessment) 혹은 수행평가(performance evaluation)와 직결되는 것으로서 자기개발과는 연계되어 있지 않다. 문제는 바로 여기서 발생한다. 이론적으로는 자기개발이 중요하지만, 현실적으로는 급여와 직결된 양적 평가 즉 업적평가에 교사들이 더 많은 관심을 가지게 되는 것이다. 수량화에 치중된 현행 교원평가체제는 교사들의 창의적이고 다양한 자기개발 노력과 결과를 포괄하기 어렵기 때문이다.
달리 표현하자면, 현행 교원평가체제가 출발 당시의 취지와는 달리 다소 경직화 혹은 노화되었다고 할 수 있다. 이러한 점을 염두에 두고 아래에서는 향후 교원평가제도가 어떤 방향으로 개선되어햐 하는지에 대해 논해 보고자 한다.
IV. 향후 교원평가의 개선방향
인간의 특성이나 능력 혹은 업무수행을 평가하는 데는 한계가 있다. 이것은 어쩌면 평가제도에 내포된 태생적 한계라고 볼 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 현행 교원평가제도 역시 완벽한 제도가 아니다. 특히 평가가 양적이고 가시적인 결과에 치중하다보니 정작 중요한 교사들의 자기개발이 상대적으로 소홀히 되는 현상은 시급히 개선되어야 한다. 이를 위해 보다 다양하고 유연한 평가 방안과 기법이 연구 개발되어야 한다.
이와 아울러 교사들의 교육행위나 실적을 마치 회사에서 영업직 사원들을 평정하듯 교원평가의 결과에 의해 정량적으로 판정하고 그에 따라 인사와 처우를 차등화하는 방식은 지양해야 한다. 이는 전혀 교육적이지도 못하거니와 자칫 모든 교사들을 획일적인 기준으로 서열화하고 교육활동을 경직시킬 수 있을 뿐 아니라, 교사들의 자기개발을 동기화하고 업무수행력을 향상시킨다는 평가제도의 취지를 훼손시킬 수 있다.
다음으로, 교원평가제도를 통한 우수교사들에 대한 보상은 물론 부적격 교사들에 대한 실질적이고 효과적인 제제가 가해져야 한다는 의견이 학생들과 학부모들 사이에 확산되고 있다는 점에 주목해야 한다.
끝으로, 실효성 있는 교원평가체제의 정착을 위해서는 교사들의 근무여건이 더욱 개선되어야 한다. 특히 현재와 같이 교사들이 공문서 작성 등의 행정잡무에 시간을 빼앗기는 관행이 사라지고 선진국에서처럼 교육활동에 전념할 수 있는 여건이 조성되어야 한다. 그리고 이를 위해서는 무엇보다도 현재처럼 교육부, 교육청, 교육지원청 등의 옥상옥 식으로 조직되어 있는 교육행정기구들을 축소하고 그 업무를 간소화해야 한다.
V. 결
이상의 논의에서 보듯이 현행 교원평가제도는 완벽한 제도는 아니다. 그러나 이 제도는 교사들의 능력과 자질을 향상시키고 학부모와 학생의 교육에 대한 만족도를 제고한다는 목적과 기능을 가졌다는 점을 망각해서는 안 된다. 구체적인 운영방안이나 세부적인 장치 등은 시대나 상황에 맞게 진화되어 감이 당연하지만, 교원평가에 전제된 취지 자체가 부정되는 일은 없어야 한다.
참고문헌
김이경(2008), '교원능력개발평가제의 공교육에서의 역할', 바른사회 정책토론자료집
김정수(2010), '3대 교육쟁점에 대한 좋은학교만들기학부모모임의 입장', 바른사회 정책토론자료집
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