![[19-08] 국가장기발전전략 연구시리즈 Ⅱ: 국가장기발전을 위한 거버넌스 개혁 의제연구](/app/board/attach/image/thumb-4085-1650952395000.do)
❑ 거버넌스 연구의 대상
본 보고서는 국가장기발전전략 연구시리즈의 제Ⅱ권으로 국가의 정책을 결정하는 상위 거버넌스 체계, 즉 특정 부문이 아닌 정부의 장기전략과 정책 방향 및 전달체계를 결정하는 국가 의사결정 시스템이 작동하는 방식을 분석한다. 한국형 의사결정 거버넌스의 특성에서 볼 때 조직 측면에서의 연구대상은 입법부(정당과 국회), 행정부의 관료조직 및 재정당국으로 구성되며, 기능의 측면에서는 대의민주주의를 통한 의사결정 시스템, 관료제도를 통한 정책집행, 재정당국에 의한 재정운용을 대상으로 한다.
국가정책에 대한 의사결정과정을 포함하는 거버넌스 시스템이 중요한 이유는, 경제･사회･노동･교육 등 공공정책 각 분야에서의 공적 자원 재배치 및 공공서비스 제공의 성공이 결국에는 주권자의 정책 수요와 선호를 전달하고 정책화하는 방식에 달려있기 때문이다. 단계별로 보면 첫째, 대의민주주의하에서 복지에 대한 국민들의 선호는 국민을 ‘대표’하는 국회에서 입법화된다. 이 단계의 제도적 원리인 대의제 민주주의는 헌법의 기본원리로 국가의 최상위 의사결정 방식과 통치형태를 규정한다. 다음으로 민주적 절차를 거쳐 결정한 정책을 예산으로 지원하는 단계이다. 정책 집행을 제약하는 경제(예산)적 제약조건하에서 행정부 재정당국은 예산을 편성하며 입법부는 예산을 심의하고 승인한다. 그 과정에서 세입-세출-국가부채라는 재정적 제약을 어떻게 관리할 것인가의 문제가 발생하는데 이에 대한 의사결정을 지배하는 것이 재정 거버넌스이다. 재정 거버넌스의 경우 실무적으로는 행정부 재정당국의 자율성이 상당한 기능을 하지만, 본질적으로는 재정 권한을 규정하는 헌법과 재정 관련 법률, 입법부와 행정부 재정당국의 관계를 규정하는 권력구조와 통치형태가 작동원리를 제공한다. 마지막 과정은 행정부처를 통해 구체적 사업으로 실현하여 정책 수요자인 국민들에게 전달하는 단계이다. 삼권분립의 민주공화제를 채택하고 있는 한국에서 행정부의 정책집행 거버넌스는 관료제도의 조직 및 운영체제를 규정하는 국가공무원제도나 정부조직법 등이 중추적 역할을 담당한다.
❑ 주요 질문과 관점
국가장기발전을 위한 거버넌스 개혁의제 연구는 입법부와 행정부를 포함하는 한국 정부의 거버넌스 시스템이 변화하는 시대적 요구에 맞게 제대로 기능하지 못하고 있다는 인식으로부터 출발한다.
연구의 기본 질문은 현재의 정부 시스템 및 관련 제도는 대한민국 국가 공동체가 당면한 과제를 해결하기에 적합한지, 새로운 과제에 대한 문제해결 능력을 갖추기 위해서는 무엇을 혁신해야 하는지로 요약된다. 구체적으로 보자면, 1987년 이후 정부(입법부와 행정부)를 구성하는 대의제 민주주의와 한국의 고도성장을 견인한 집행권력이 삶의 질 제고와 선도형 경제로의 전환 등과 같은 국가의 새로운 정책의제를 성공적으로 수행하기 위해서 어떠한 제도적 변화가 필요한지에 대한 것이다. 이때 민주주의 제도는 권력관계에 기초하여 입법부와 행정부의 관계를 규정하는 제도를 의미하며, 집행권력은 민주적 절차를 거친 선출권력 및 국가의 정책담당 조직인 관료제도를 의미한다. 이와 같이 본 연구에서는 정부 정책에 대한 의사결정과 전달방식을 통해 최종적으로 공공서비스의 품질을 결정하는 상위 거버넌스의 구성요소로 민주적 정체(政體) 및 제도와 행정조직으로서의 관료제도를 엄밀하게 구분한다.
연구의 질문에 답하기 위해 연구진은 고도성장기에 한국의 발전에 기여한 성공 요인을 제시하고 그 요인들이 변화하는 환경하에서 어떻게 작동하는지를 분석하였다. 또한 이른바 발전주의 국가전략과 권위주의 의사결정 구조를 극복하기 위한 노력을 정치제도와 행정조직 차원에서 지속하였음에도 불구하고 여전히 새로운 국가운영 시스템으로 성공적으로 안착하지 못하였음을 보이고자 하였다. 최종적으로는 제도의 역사적 경로의존성과 구조적 상호의존성에 기초하여 한국의 의사결정 거버넌스가 성공하기 위해 필요한 전략 방향과 개혁의제가 무엇인지를 도출하고자 한다.
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