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[이선화] 소득·고용 분야 사회안전망 강화를 위한 정책의제 제언

작성일 : 2023-05-02 작성자 : 통합 관리자

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정책대안이라는 관성 혹은 습관 글. 정혜윤 국회미래연구원 부연구위원 2023.4.4

소득·고용 분야 사회안전망 강화를 위한 정책의제 제언

국회미래연구원은 국가의 지속 가능한 발전에 영향을 미치는 사회경제적 환경 변화를 예측하고 분야별 미래의제와 발전전략을 도출하는 ‘미래사회 대응지표와 정책 모니터링’ 연구를 수행해 왔다. 소득분배와 고용 부문에서의 사회안전망은 그간의 ‘정책 모니터링’ 연구가 핵심적 국가 전략으로 도출한 ‘지속적 성장과 사회혁신을 통한 양극화 완화’ 달성을 위한 정책 분야에 해당한다. 사회안전망 강화는 현시점에서 국민 개개인의 경제적 삶의 만족도에 영향을 주는 정책일뿐만 아니라 미래 정책환경 변화에 대응한 미래의제로서의 정책적 중요성도 더욱 커지고 있다. 세계에서 가장 빠른 속도의 초고령화 및 1인가구 급증, 생산인구감소와 생산성 둔화에 따른 저성장, 인공지능·로봇·디지털 분야에서의 기술혁신과 같은 환경적 요인들은 가족 내 부양능력 저하, 소득 양극화의 심화, 고용의 불안전성 증대와 같은 변화를 수반할 것으로 예견된다. 불평등, 불균형, 불안정을 심화시키는 사회경제적 변화에 보다 적극적으로 대응할 수 있는 사회안전망이 구축되지 않는다면 한국인의 삶의 만족도는 경제 규모와 무관하게 더욱 열악해질 수밖에 없을 것이기 때문이다.

정량적 지표 분석과 정책평가를 통해 확인한 우리나라 사회안전망의 특성과 문제점은 다음과 같다. 우선 경제적 성과와 사회지표 간의 괴리를 들 수 있다. 한국은 세계 10위의 경제 규모, OECD 21위의 1인당 소득에도 불구하고 2020년 기준 OECD ‘삶의 만족도 지수(Better Life Index)’가 35개국 중 28위에 머물렀다. 이는 GDP 대비 사회복지지출 비중이 OECD 국가 평균 23.0%의 3분의 2인 14.4%(2020년 기준)에 불과하다는 사실과 무관하지 않아 보인다. 둘째, 우리나라는 비교적 낮은 시장소득 불평등에도 불구하고 낮은 공적 사회복지지출로 인해 처분가능소득의 불평등도가 높은 국가이다. 셋째, 국민연금의 미성숙에 따라 노인 빈곤율이 OECD 국가 중 가장 높으며 그 결과로 노령층의 경제활동참가율과 고용률도 가장 높게 나타난다. 넷째, 인구 집단별로는 다른 OECD 국가들에 비해 특히 청년층과 여성은 취업 기회가 제한되어 있고 고용률이 낮은 취업 취약계층에 속한다. 다섯째, 한국의 사회보험제도는 소득과 고용의 안전성이 높은 계층에 대한 보호 수준이 높은 이중구조, 광범위한 사각지대를 특징으로 한다. 여섯째, 급속도로 진행되는 출산율 저하와 고령화로 인해 총부양비는 2020년 39명에서 2070년 117명으로, 노년부양비는 2020년 21.8명에서 2030년 38.6명, 2070년에는 100명을 상회할 전망이다. 끝으로, 제조업 분야에서 자본심화지수의 상승 속도가 가파르며 이는 4차 산업혁명 기술의 확산에 따른 일자리 감소 문제가 다른 나라에 비해 심각할 수 있음을 시사한다.

국민 삶의 질 개선이라는 관점에서 보면 우리나라 사회안전망 제도가 국민연금의 보장성 강화, 고용보험의 사각지대 해소를 핵심 의제로 삼아야 함은 자명해 보인다. 문제는 이러한 과제를 미래의 정책환경 변화와 어떻게 조화시키는가에 있다. 현재 우리나라는 OECD 국가 중 저부담-저복지 국가에 속하지만, 연금제도 성숙, 인구구조의 급변, 저성장 등으로 인해 현행 복지제도를 그대로 유지하더라도 2050년대 중후반이 되면 고부담-고복지 국가군으로 이행될 것으로 예측된다. 따라서 인구구조 변화의 영향이 큰 복지제도의 경우 제도 성숙에 따른 지표 변화를 감안하여 복지제도의 동적 이동 경로를 설계할 필요가 있다. 예컨대 국민연금이 현재 제도대로 유지되는 가운데 제도가 성숙된다면 기초연금 등 여타 노후소득보장제도는 국민연금과 연계하여 조정될 필요가 있다.

보다 심각하고 발본적인 문제는 인구, 고용, 성장과 같이 복지체제를 지탱하는 기초변수의 변화가 급속도로 진행됨에 따라 재정의 지속가능성이 담보되지 않을 수 있다는 점이다. 인구절벽과 초고령화, 성장둔화, 디지털경제로의 전환 등 한국 사회가 당면하고 있는 환경적 변화는 사회안전망 구축에 필요한 정부 재원 조달 역량을 제약할 것으로 보인다. 따라서 인구구조 변화와 연동되어 있는 사회안전망 제도의 경우 한편으로는 현재 당면한 문제인 높은 빈곤율 문제에 대응하면서 다른 한편으로는 재정적으로 지속가능한 복지체제라는 미래의제를 동시에 해결해 나가야 한다. 지속가능 복지체제의 경우 국가의 전체 구성원들 간 타협과 조정이 결정적으로 중요한 이슈이다. 따라서 2022년 국회에 설치된 연금개혁특별위원회와 같은 기구를 상설화하여 보다 지속적이고 안정적인 제도적 체계하에서 연금개혁에 대한 국민적 공론화를 이끌어나가는 것이 문제의 해결을 위한 첫 걸음이 될 수 있을 것이다. 특별위원회 형식의 연금개혁특위는 '보험료율 및 가입상한·수급개시 연령' 상향이라는 원칙적 수준의 경과보고서를 제출하였을 뿐 구체적 개혁방안을 도출하는 성과를 거두지 못한 채 지난 4월 말로 활동이 종료됐다. 한시적인 특별위원회의 한계를 극복하기 위해 연금개혁위원회를 국회에 상설화하는 것 외에 국회를 통한 사회적 합의의 실효성을 높이기 위해서는 사회 각 계층의 목소리를 수렴할 수 있는 사회적 합의기구의 설치도 중요하다.

다음으로 4차 산업혁명 기술의 확산은 플랫폼 노동자, 긱 이코노미 종사자 등 비정형 고용형태를 증가시키며 이는 기존의 고용보험 체제와 같이 정형화된 제도로는 광범위한 사각지대의 문제를 해소하기 어려움을 의미한다. 또한 향후 비정형 노동의 증가는 고용보험의 사각지대 문제를 더욱 악화시킬 수밖에 없다. 이러한 문제에 대응하기 위해서는 실시간 소득 및 매출 정보를 기반으로 한 사회보험 징수 시스템을 통해 고용보험만이 아니라 사회보험 전체를 통합하는 ‘소득 중심 전 국민 사회보험’이 정책환경 변화에 대응하는 새로운 사회안전망 패러다임이 될 수 있다. ‘소득 중심 전 국민 사회보험’은 고용보험의 테두리를 벗어나 새로운 사회계약으로서 우리나라 사회안전망을 전면적으로 재편하는 미래의제이다. 따라서 복지수준과 재정 부담의 경로 선택을 위한 미래의제와 마찬가지로 사회적 공론화 기구를 통해 그 필요성과 방향성, 세부 제도를 논의하는 것이 적절할 것이다.

국회미래연구원 부연구위원 정혜윤

이선화

국회미래연구원 연구위원

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